LAS INICIATIVAS DE DESARROLLO MUNICIPAL EN CUBA (IDM): AVANCES Y DESAFÍOS

Resumen:

La aprobación en el 2004 por el Ministerio de Economía y Planificación (MEP) de un documento rector para la puesta en marcha de Iniciativas de Desarrollo M unicipal (IDM) tuvo como principal propósito vincular el desarrollo del país al desarrollo económico local como forma de dar la solución puntual de los problemas económicos que aquejan al país.

La Iniciativa Municipal para el Desarrollo Local, tiene como objetivo lograr una participación activa de los gobiernos municipales en su estrategia de desarrollo, mediante la gestión de proyectos económicos capaces de autofinanciarse, generar ingresos que posibiliten la sustitución efectiva de importaciones, especialmente alimentos y obtener ganancias que se destinen en beneficio local y de forma sostenible, como complemento de las estrategias productivas del país.

La implementación de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, há impulsado las IDM, para ello se han ido pasos graduales en materia de descentralización y otorgamiento de nuevas facultades a los Consejos de Administración Munipal ( CAM), desarrollo del marco jurídico y puesta en marcha de nuevos instrumentos .

Los mismos permiten exhibir cieros avances a nivel territorial, sin embargo persisten limitaciones en diversos aspectos, entre los cuales puede citarse a manera de ejemplo : la verticalización de las estructuras productivas del país, persistencia de una alta centralización en la toma de decisiones, poca cultura en la temática de desarrollo local, la no existencia de un sistema de innovación nacional que de respuesta a las necesidades del territorio , entre otras que deben ser objeto de monitoreo constante y estar en el centro de las medidas

que se tomen para lograr que las IDM se conviertan efectivamente en una forma alternativa de desarrollo territorial en Cuba.

Palabras clave: iniciativas de desarrollo municipal, local, consejos de administración munipal

I-La relación espacio-territorio-local.

Los conceptos espacio-territorio-local han devenido en referentes obligatorios en  el    análisis  de  la  problemática  del  desarrollo  desde  una  perspecti va territorial. Siendo estas categorías provenientes de otras áreas del conocimiento, especialmente la geografía, se hace necesario subrayar el contenido de los términos  en su acepción económica. Intuitivamente “regional” se presenta como el vocablo adecuado. Así, podría decirse que por lo general se establece un orden jerárquico ascendente de los términos localidad,territorio  y  región  atendiendo a la extensión del  espacio físico, la importancia económica relativa, u otro rasgo de trascendencia(Ramos, 2012). Desde el punto de vista geográfico, por ejemplo, el espacio se concibe como el medio  ambiente  natural  donde  vive  (y  por lo  tanto  trabaja  y  descansa)  el hombre,  pero  las  actividades  humanas  tienen  lugar  sólo  en  determinadas partes  del  espacio  geográfico,  de  ahí  que  estas  porciones  vinculadas  al hombre, sean las que conforman el espacio económico: éste es el espacio donde el hombre vive en relación con el lugar de producción y donde se localiza, en relación con ambos, la infraestructura social.

El espacio económico tiene como base el espacio geográfico espacio  estando integrado  por  todas  las  áreas  en  las  que  se  localizan  los  asentamientos humanos, incluyendo la industria, la infraestructura técnica y social así como las áreas de producción agropecuaria.

El concepto de territorio incluye los aspectos geográficos y económicos, pero a diferencia del concepto espacio tiene un carácter más amplio: “El territorio es el más general e incluye la noción de espacio a nivel planetario, pasando por el espacio geográfico a nivel de un país hasta el nivel subnacional (aceptándose para enunciar la división político administrativa en cada caso particular), puede ser definido para el análisis económico como el conjunto (situado en el espacio geográfico) de agentes y elementos económicos, socioculturales, políticos e institucionales que poseen modos de organización y regulación específicos.” (Alonso y León, 2003; 9)

El territorio queda definido como todo recorte de la superficie terrestre que puede mostrarse en tres niveles de complejidad creciente. En primer lugar el “territorio natural” para hacer referencia a un tipo de recorte básico en el cual sólo es posible reconocer los elementos de la naturaleza, sin que medie aún la intervención humana.

En segundo lugar el “territorio equipado” o intervenido, en el cual es palpable ya  la  influenciadel  hombre  aún  de  manera  precaria  en  la  instalación  de sistemas de transporte, y otrasactividades productivas. (Ramos, 2012)

Se hace referencia al   “territorio organizado” para denotar la presencia de actividades de un mayor grado de complejidad. Considerandola existencia de sistemas de asentamientos humanos, de redes de transporte y aún de mayor trascendencia,la figura de un dispositivo político-administrativo que defina y regule las competencias deese territorio y su papel en el ordenamiento jurídico nacional, lo cual implica la presencia de una estructura de administración y de gobierno, en algunos casos. (Boisier, 2001).

Por otra parte se requiere agregar la idea del territorio como espacio subnacional. En  ese  caso  se  refiere  al  territorio  delimitado  generalmente  por  fronteras definidas, en función de las divisiones político-administrativas, que tienen en cuenta  los  intereses  socioeconómicos  y  el  respeto  a  las  tradiciones pertenecientes a cada espacio a lo largo de la historia.

Una concepción desde la totalidad de la temática permite,  entender al  territorio como un sistema espacial delimitado por fronteras, donde confluye con fuerza la interacción de redes económicas, sociales, ambientales, culturales, políticas e históricas. Además constituye una estructura dinámica donde la identidad sociocultural, la experiencia social acumulada y las redes presentes en él definen una forma específica de relaciones internas y externas, que lo singulariza y dicta métodos determinados para su funcionamiento. (Peñate López, 2011)

La región se concibe como una agregación de espacios físicos que puede incluir territorios y constituir tanto un área sub-nacional que un país identifica para fines de desarrollo o de planificación, como áreas que involucren a más de un país. El criterio a seguir para la definición o distinción del espacio que comprende podrá resultar de una subdivisión política, o de la identificación de un problema, o bien del establecimiento de una unidad de planificación espacial arbitrariamente definida (Ramos 2012). No obstante, ha sido este el vocablo sobre el que ha girado la controversia mayor según señala Boisier (2001), lo cual deriva en que prevalezcan disímiles puntos de vista. Así, manifiesta que la región no es más que un “territorio organizado” que contiene,en términos reales o en términos potenciales, los factores de su propio desarrollo.mismo espacio bien puede ser considerado como localidad, como territorio, o como región. (Ramos, 2012).

Lo local puede ser controversial y marcadamente relativo en dependencia del criterio escalar que se emplee. En opinión de   Boisier (2001) por ejemplo, lo local posee un contenido relativo, o sea solamente adquiere sentido cuando se le mira en comparación con otro espacio “desde afuera y desde arriba”. Quiere decir esto que aunque a lo local se han asociado históricamente los espacios menores, las regiones constituyen espacios locales vistas desde el país o el continente, así como la provincia es local desde una región mayor.

Di Pietro (1999) en correspondencia con esta idea plantea que “lo local es un concepto relativo a un espacio más amplio. No puede analizarse lo local sin hacer referencia al espacio más abarcador en el cual se inserta (municipio, departamento, provincia, región, nación).”

Por último, se entiende por localidad “…el lugar específico o espacio geográfico determinado, que se caracteriza por sus rasgos propios (tradiciones, costumbres, relaciones sociales, etc.). Por tanto se concibe por lo general como  un  espacio  puntual  dentro  del  territorio  o  región  objeto  de  estudio.

Actualmente de modo muy reiterado los estudios económicos territoriales o regionales se refieren, particularmente al ámbito local como concreción del espacio geográfico que más se aviene a la propuesta de desarrollo territorial contemporáneo.” (Alonso, 2003; 13)

Por lo que  se concibe el territorio como el espacio más abarcador, siendo la región, un escalón intermedio entre este y la localidad. Asimismo se concibe lo local como la estructura más pequeña que adopta el territorio.

Por concepto de local debe entenderse un espacio cuyos límites están dados por las escalas municipal y provincial, donde ocurren procesos que tienen consecuencias importantes para sus estructuras al promover el desarrollo en las dimensiones políticas, económicas y socioculturales, consolidando la localidad como un tejido social a lo que diferentes autores denominan redes.

II. Las Iniciativas de Desarrollo Municipal en Cuba (IDM).

En el ano 2004 se  ponen en vigor las IDM en Cuba como forma de respuesta a algunos problemas presentes en los territorios cubanos y las estructuras de gobierno territoriales/municipales con el afán de lograr proyectos de desarrollo municipal que dieran al traste con deformaciones que al interior de los municipios se han venido gestando con el paso de los años.

En la fundamentación de esta propuesta se plantea:

a) La carencia de un Programa propio de desarrollo local, unido a la subutilización de las tierras y el proceso de emigración de los ciudadanos, especialmente los jóvenes, crean una situación compleja y desfavorable en lo que se refiere al ámbito social de un grupo de municipios.

b) Actualmente las principales cadenas productivas de la economía son eminentemente verticales, y los procesos de centralización que han ocurrido en los últimos años, dejan grandes vacíos a nivel local que deben ser resueltos, especialmente en actividades cuya expresión territorial es decisiva: Producción de alimentos, servicios, transporte, comercio, entre otras.

c)  Se  requiere  descentralizar  algunas  funciones  en  los  Consejos  de  la Administración  Municipal  (CAM)  que  contribuya  al  desarrollo  de  la capacidad de gestión del gobierno a estas instancias, dirigido fundamentalmente a fortalecer la base productiva mediante proyectos que  permitan  revertir  la  actual  dependencia  del  país  de  las importaciones, particularmente de alimentos y lograr con ello una base económica  de  financiamiento  (Ministerio  Economía  y  Planificación:2004,1)

La Iniciativa Municipal para el Desarrollo Local, tiene como objetivo lograr una participación activa de los gobiernos municipales en su estrategia de desarrollo, mediante la gestión de proyectos económicos capaces de autofinanciarse, generar ingresos que posibiliten la sustitución efectiva de importaciones, especialmente alimentos y obtener ganancias que se destinen en beneficio local y de forma sostenible, como complemento de las estrategias productivas del país1. La Iniciativa Municipal para el Desarrollo Local, tiene como objetivo lograr una participación activa de los gobiernos municipales en su estrategia de desarrollo, mediante la gestión de proyectos económicos capaces de autofinanciarse, generar ingresos que posibiliten la sustitución efectiva de importaciones, especialmente alimentos y obtener ganancias que se destinen en beneficio local y de forma sostenible, como complemento de las estrategias productivas del país.

Basado en los lineamientos2 de la política económica del país  se replantea el papel de los gobiernos y de la planificación territorial, en este sentido juegan un papel decisivo los Consejos de la Administración Municipales cumpliendo funciones estatales y no interviniendo directamente en la gestión empresarial, hecho este que corrobora la intención de proveer de mayor autonomía a los agentes municipales para la gestión. (Proyecto de Lineamientos de la Política Económica y Social. )3

Al mismo tiempo la aplicación de un impuesto territorial garantiza que los organismos que operan en el municipio tributen al desarrollo del mismo y a garantizar   el   propio   bienestar   de   sus   establecimientos.   (Proyecto   de

Lineamientos de la Política Económica y Social. )

Las estrategias de desarrollo que hasta el momento se han planteado también están enfocadas en que los proyectos locales permitan el logro de una producción de alimentos que posibilite el   autoabastecimiento municipal, favoreciendo el desarrollo de las mini-industrias y centros de servicios, donde el principio de la auto sustentabilidad financiera sea un elemento clave, armónicamente compatibilizado con los objetivos del plan de la Economía Nacional y de los municipios. (Proyecto de Lineamientos de la Política Económica y Social. )

Al referirse a la prioridad de los proyectos el documento subraya que :” Los proyectos deben estar encaminados fundamentalmente a potenciar la actividad agropecuaria, la industrialización de la producción, la producción con destino al Mercado Interno en Divisa, aportar a la circulación mercantil, ofrecer servicios a los productores de todos los sectores, prestar servicios al turismo, al autoabastecimiento  energético  y  para  adaptar  y  perfeccionar  la  educación agropecuaria en todos los niveles de enseñanza del municipio, a fin de revertir la tendencia de la juventud a emigrar y a estudiar otras profesiones.

Serán evaluados todas las propuestas de proyectos, que demuestren que el costo de la producción nacional es inferior al costo de importación, a partir de lo cual se determinará el beneficio para el proyecto.

Las divisas que se destinen a inversiones u otras acciones que se proyecten ejecutar, deberán ser recuperadas en su totalidad con la aplicación de un margen de ganancias, a plazos cortos.”4

En este contexto en que se ha ido creando un marco institucional y un fuerte incentivo al desarrollo local   cuyo epicentro son las iniciativas de desarrollo local mediante la gestión de proyectos económicos capaces de autofinanciarse, generar ingresos que posibiliten la sustitución efectiva de importaciones, especialmente alimentos y obtener ganancias que se destinen en beneficio local y de forma sostenible, como complemento de las estrategias productivas del país.

La puesta en marcha de proyectos de IDM se ha beneficiado con  la concesión de licencias al sector   no estatal  y se han concentrado básicamente en los  sectores de comercio, gastronomía y construcción de viviendas: (Hernández, 2012).

Desafíos de las IDM:

 El balance de la puesta en marcha de las iniciativas de desarrollo municipal muestra que aunque se han logrado discretos avances en materia de asimilación de las posibilidades que las mismas ofrecen al desarrollo de los territorios por parte de los gobiernos, se esta produciendo de forma gradual un auge de las mismas en el país. Resulta significativo que hasta el momento el llamado “trabajo por cuenta propia”, que corresponde a una forma de propiedad no  estatal    ha  mostrado  una  alta  capacidad  de  respuesta  (dentro  de  lo establecido por el marco jurídico)7.

En las dos provincias de nueva creación Mayabeque y Artemisa en la región occidental del país se ha puesto en marcha un experimento  que se articula alrededor de las atribuciones de los órganos del Poder Popular y  la necesaria relación centralización-descentralización8.

En el lineamiento 37 aprobado en el VI Congreso del PCC se reconoce el desarrollo de proyectos locales como una estrategia de autoabastecimiento municipal, donde la auto sostenibilidad financiera será el  elemento esencial armónicamente compatible con los objetivos del plan de la Economía Nacional y de los municipios.

En  los  diagnósticos  realizados  por  las  autoridades  municipales  y/0 universitarias, de forma coincidente se identifican entre las principales limitaciones de la puesta en marcha de las IDM en el país las siguientes:

Limitaciones:

Las principales  cadenas    productivas    de    la     economía    son eminentemente verticales, y los procesos de centralización que se han producido durante los últimos años, dejan grandes vacíos a nivel local que deben ser resueltos, especialmente en actividades cuya expresión territorial es decisiva: producción de alimentos, servicios, transporte, comercio, entre otras. Por consiguiente se impuso la necesidad de descentralizar algunas funciones en los Consejos de la Administración Municipal (CAM) que contribuya al desarrollo de la capacidad de gestión del gobierno a estas instancias.  Sin embargo persisten obstáculos que impiden que estas cadenas productivas tributen al desarrollo de los territorios y a la eliminación de las desigualdades territoriales , entre las cuales pueden señalarse:

•     Centralización y falta de autonomía de los municipios

•    Problemas de dirección y cultura del cambio:

•    Verticalidad    de    las    decisiones    económicas    que    limitan    el protagonismo de las autoridades del territorio en el desarrollo local.

•    No existe una política integradora de todos los factores involucrados; las empresas subordinadas  al nivel central responden a una política o lineamiento que en muchas ocasiones no se relacionan con las necesidades que más afectan al municipio

•    Restringido  objeto  social  que  tienen  aprobado  las  entidades  que radican en el territorio.

•    Desarticulación y sectorial ismo en el trabajo de las instituciones y proyectos

•    Obstáculos de naturaleza jurídica

•    Insuficientes mecanismos de incentivo que   fomenten el DL y los emprendimientos productivos

•    Limitaciones   de   recursos   relacionados   con   la   infraestructura productiva y las condiciones de trabajo materiales con que cuentan los actores locales para el ejercicio de sus funciones

2-   El aporte de los procesos de innovación y desarrollo al territorio es aún insuficiente, constituyendo esta una reserva importante que tiene el país y que puede potenciar el desarrollo local territorial, entre las limitaciones pueden plantearse:

o  Coexistencia de pluralidad de nociones de DL.

o  Limitaciones en el acceso a información relevante para el ejercicio del DL Aprovechamiento limitado de los conocimientos, tecnologías e innovaciones locales

o  La  carencia  de  sistemas  de  innovación  local,  de  acuerdos productivos locales, de interacciones productivas con base en el conocimiento y  otras herramientas y análisis.

3-   Los  Consejos  de  administración  popular  constituyen  los  organios rectores de los procesos de desarrollo local- Sin embargo existe contradicción entre la   autoridad otorgada por la Constitución en su artículo 104 y falta de respaldo ejecutivo práctico administrativo- gubernamental a los Consejos Populares para el ejercicio de la misma por parte de la Ley 91l2000 o Ley de los Consejos Populares al contradecirse en el reconocimiento  de la más alta autoridad del consejo popular para el desempeño de las funciones del consejo popular por un lado y declarando que el consejo popular no dispone de estructuras administrativas  subordinadas,  lo  que  lo  limita  en  el  ejercicio  de  su función de exigir eficiencia ene el desarrollo de las actividades de producción y de servicios de las entidades enclavadas en su área de acción , así como para el cumplimiento de los encargos tocantes a la Participación popular que son encomendados al Consejo en los artículos 35 y 38 del Capítulo VI de esta propia Ley:

Limitaciones;

§    Limitado poder económico y autoridad para la toma de decisiones en cuanto a la planificación económica del territorio y sus vínculos con los niveles nacionales y provinciales, según sea el caso11.

§     Limitaciones  en la  participación  social  en  los  procesos  de  toma  de decisiones .

§    Necesidad de generación de capacidades para el DL12 .

§    Coexistencia de pluralidad de nociones de DL.

§    Insuficiencias  en  los  mecanismos    e  instrumentos  impositivos  y  de estimulación13

§    Insuficiente aprovechamiento  de la cooperación internacional.

Otras limitaciones que están afectando el proceso:

v las tasas de envejecimiento poblacional, las bajas tasas de natalidad y las tasas negativas de crecimiento poblacional.

v desaprovechamiento      de      recursos      locales,      físicos, medioambientales, culturales, humanos, económicos, financieros, institucionales y administrativos.

v   desconfianza y recelos con la iniciativa individual

Por  último  cabe  señalar  que  l  a  carencia  de  una  política    encaminada  a estimular espacios de  competitividad territorial-local entre las diferentes formas socioeconómicas legitimizadas constitucionalmente, incluso dentro del propio sector estatal empresarial, ha generado    por años un monopolismo descomprometido en materia de eficacia , de eficiencia empresarial que afecta además al consumidor, no solo por la calidad de los productos  ofertados  sino por el nivel de los precios  que muchas veces carecen de racionalidad  de acuerdo a los costos del producto  y el nivel del salario medio.

Consideraciones finales:

Las Iniciativas Municipales de Desarrollo Local y los Lineamientos de la Política Económica y Social del PCC y la Revolución, con susavances y limitaciones,,  han  dado  la  posibilidad  de  dar  un  papel  más  significativo  al desarrollo local como parte de la estrategia de desarrollo cubano.

El  actual proceso de implementación de Iniciativas de Desarrollo Municipal  en el país arroja un balance positivo , por cuanto en todos los territorios  crecen estas inicativas como una forma alternativa de dar respuesta a los problemas de desarrollo de los diferentes territorios.

La evaluación de los resultados que se han ido alcanzado apunta   a la necesidad de vincular estos procesos con los aspectos jurídicos, políticos y financieros propios de los procesos de descentralización o planificación centralizada según corresponda.

incidir sobre  aquellas variables más sensibles relacionadas con el desarrollo del potencial endógeno: apoyo a la formación empresarial, i ntroducción  de cambios técnicos o acciones de I+D que tengan relación con las industrias y actividades arraigadas en la zona.

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Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
León Segura, Carmen Magaly: "Las iniciativas de desarrollo municipal en Cuba (IDM): avances y desafíos" en Revista Caribeña de Ciencias Sociales, marzo 2013, en http://caribeña.eumed.net/iniciativas-desarrollo-municipal/

Revista Caribeña de Ciencias Sociales es una revista académica, editada y mantenida por el Grupo eumednet de la Universidad de Málaga.