LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU PAPEL EN LA GESTIÓN DEL DESARROLLO LOCAL

RESUMEN
Se analizan las políticas territoriales como un nuevo modelo de gestión pública basado en el aprovechamiento de los recursos endógenos y exógenos de la localidad, articulando coherentemente los intereses nacionales, ramales y territoriales en función del desarrollo de sus objetivos estratégicos y sus ventajas comparativas y competitivas, en función de la solución de problemas sociales que en el ámbito local se generan. En este sentido se realiza una valoración de las potencialidades de las políticas territoriales para la gestión pública del desarrollo local.
Palabras clave: desarrollo local, políticas públicas, gestión, territorio

ABSTRACT
Territorial policies are analyzed as a new public management model based on the exploitation of endogenous and exogenous resources of the town, coherently articulating national interests and territorial branches depending on the development of its strategic objectives and their comparative and competitive advantages, according to the solution of social problems at the local level are generated. In this sense a potential valuation of territorial policies for governance of local development.
Palabras clave: local development, public policy, management, territory

1. Las Políticas Públicas en el Desarrollo Local

En el proceso social de planificación del quehacer del Gobierno, no cabe un ejercicio puro, académico o técnico de formulación de políticas públicas. Estas son una construcción social de soluciones específicas adoptadas e implementadas en el ejercicio del poder y autoridad de la cual está revestido el Gobierno. Las políticas públicas se legitiman cuando el ejercicio del poder está orientado por los intereses públicos, el número de actores que participan en su formulación y por el nivel de apoyo a las iniciativas planteadas. En este sentido resulta importante señalar que las políticas de desarrollo, con independencia de la visión del desarrollo que se asuma, deben construirse a partir factores económicos, sociales, ambientales, institucionales, políticos y culturales que se interrelacionan de forma holística en cada localidad, en cada territorio (Vázquez-Barquero, 2008).

Desde diferentes puntos de vista ha sido considera conceptualmente la noción de políticas públicas (Subirat, 1989; Ruthman, 1991; Dye, 1995; Pons, 2000; Ballart, 1992; Barranco et al., 1996; Poel y Brito, 2000; Fazley, 2000). Dicha política ha sido definida por los estudiosos de la Administración Pública en correspondencia con las condiciones histórico – concretas y las limitaciones que le impone el contexto. El enfoque de las políticas públicas tiene su punto de partida en la concepción pluridisciplinar en la cual la Ciencia Política ocupa una función preponderante. Esta representación teórica tiene su nacimiento en Harold Lasswell y posteriormente es desarrollada por Jean-Claude Thoenig y Michael Crozier desde Francia, por Lewis A. Gunn y B. W. Hogwood, C. Ham y M. Hill, Robert A. W. Rhodes y J. J. Richardson desde Gran Bretaña, por F. A. Scharpf y R. Mayntz desde Alemania o por Bruno Dente desde Italia.

Definiciones de diversos autores coinciden en que un elemento central para la existencia de políticas públicas radica en la presencia de la autoridad gubernamental. Tal es el caso de Jean Claude Thoenig (1997) quien considera que una política pública es el “trabajo de las autoridades investidas de legitimidad pública gubernamental. Dicho trabajo abarca múltiples aspectos, que van de la definición y selección de prioridades de intervención hasta la toma de decisiones, su administración y evaluación”. A su vez, Manuel Alcántara (1995) define a las políticas públicas como determinados flujos del régimen político hacia la sociedad, que son productos del sistema político y por tanto del uso estratégico de recursos para enfrentar los problemas nacionales.

Otros introducen en el enfoque de este concepto la perspectiva de la solución de las problemáticas de la sociedad y asumen la participación de varios actores en el proceso de formulación de las políticas. Se destaca en este sentido la definición de Eugenio Lahera (2004) el cual señala que “una Política Pública surge de un proceso de construcción permanente a través de convocatorias de actores diversos, que en últimas, son los que hacen posible su implementación y ejecución. Por esto, se define Política Pública como, el conjunto coherente de enfoques, principios, objetivos, estrategias y planes de acción que identifican, comprenden y abordan las problemáticas de una sociedad o busca generar las condiciones adecuadas para un grupo poblacional.

En esta misma línea Enríquez Pérez (2008) considera que “Las políticas públicas son componentes del entramado institucional y de las expresiones ideológicas de una sociedad. Son las directrices que orientan el ideal de sociedad al cual se aspira, y que definen y delimitan las estrategias a seguir por los actores y agentes interesados. Yehezel Dror señala que la búsqueda creativa de alternativas a las políticas actuales consiste el fundamento de las políticas públicas. William N. Duna, en la misma dirección, indica que al dar solución a los problemas con los que se enfrenta, las políticas públicas contribuyen al progreso de las Ciencias Sociales.

El reconocimiento de la política pública en su función de mediadora de diversos intereses es uno de los elementos que se destaca en la definición de Marco Nieto y Maldonado (1998) quienes afirman que “La política pública se define como el curso de acciones de gobierno que propone adecuar, continuar o generar nuevas realidades, deseadas en el nivel territorial e institucional, contrastando intereses sociales, políticos y económicos y articulando los esfuerzos de los actores y organizaciones que ejercen presión en defensa de dichos intereses”. Asimismo Muller (2006) destaca que la política pública es “Un proceso de mediación social, en la medida en que el objeto de cada política pública es tomar a su cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros sectores, o aun entre un sector y la sociedad global”.

Las políticas públicas deben ser consideradas como un proceso decisional, lo que significa que están conformadas por un conjunto de decisiones a adoptar en un período de tiempo determinado y en función de la satisfacción de las necesidades sociales. Este enfoque es asumido por  Vargas (1999) cuando se refiera a que estas son el “conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables. (…) implica un acto de poder e implica la materialización de las decisiones de quienes detentan el poder. (…) supone tomas de posición que involucra una o varias instituciones estatales.”.

La consideración de la posibilidad de no decidir, es otra visión que viene aparejada a la introducción del concepto de no decisión formulado por Bachrach y Baratz (1962; 1963). Ambos enfoques son abordados por Enríquez Pérez (2008) en su definición cuando se refiere a que una política pública es pues, un instrumento que expresa y articula intereses, decisiones y no-decisiones colectivas o de grupo a partir de la correlación de las fuerzas sociales expuestas a la negociación con la finalidad de estructurar cierto modelo de sociedad y de mercado, además de pretender reducir racionalmente la incertidumbre y los riesgos a enfrentar por los distintos actores y organizaciones”.

Autores como Marco Nieto y Maldonado (1998) y Estanislao (2011[1]) coinciden en señalar la importancia de las políticas públicas como un programa de acción pública cuya intencionalidad debe concretarse en la realidad. Por otra parte, debe tenerse en cuenta la proposición de Heclo (1972) cuando señala que “una política puede consistir también en lo que no se está haciendo”. Cuestión esta desarrollada con posterioridad por Th. R. Dey cuando asume que una política pública se compone de lo que decide hacer o no hacer quien ostente el poder público, al defender la hipótesis de que en materia de políticas públicas el no actuar puede considerarse como una actuación.

La noción de política pública es polisémica pues refleja la convergencia histórica de varias nociones: lo público, lo político, la política, lo social y el Estado. Las políticas públicas en sentido general son las políticas estatales: directrices, planes y programas del Estado. Una política pública tiene varios componentes: objeto, objetivo, efecto, población blanco, ámbito espacio – temporal, recursos y soporte normativo. A decir de Solís, Rojas y Duartes (2009) Las políticas públicas son preciosos indicadores del modo de gobierno de una sociedad, ellas revelan la parte que le es reconocida a los poderes públicos por los diferentes grupos sociales, y dan la medida de los efectos de la participación de los grupos en la vida política de las sociedades”.

En base a los fundamentos doctrinales de la economía política del socialismo y de las particularidades del caso de Cuba, se coincide con el criterio de Hugo Pons (2000) cuando define a las políticas públicas como:  Un curso de acción propuesto por el gobierno para resolver una necesidad o problema social, que se asume vinculado a las condiciones histórico-concretas que lo generan y a los intereses sociales predominantes, en el que las medidas que se aplican persiguen el perfeccionamiento material y espiritual de la colectividad, en pos del creciente bienestar de la sociedad en su conjunto”.

Las iniciativas de desarrollo generalmente son una respuesta a la necesidades locales y deben estar estructuradas en tres estratos, en primer lugar las estrategias, que dan un diagnóstico de la problemática económica social que afectan la sociedad; el segundo, estructuras operativas que tratan de ejecutar políticas o mecanismos que incluyen la participación de gobiernos locales, regionales combinadas con las agrupaciones locales; el tercer estrato, las acciones que son el planteamiento y ejecución de las propuestas y programas planteados (OCDE, 2002).

Existen diversos tipos de políticas entre las que podemos encontrar las políticas sectoriales, las políticas territoriales, las políticas tecnológicas, y las políticas medioambientales.

Las políticas sectoriales son aquellas que mejoran la eficiencia y productividad en las empresas de cada sector, incentivándose a los empresarios a usar sus habilidades y capacidades en función de los factores productivos locales y de mejorar la competitividad de sus producciones en el mercado.

Las políticas territoriales son aquellas que establecen los límites de actuación territorial de los sectores productivos y del mercado de trabajo, facilitando las formas de utilizar, administrar y gestionar los recursos endógenos en función del desarrollo local.

Las políticas tecnológicas, por su parte, combinan políticas sectoriales que inciden en las empresas del sector con aquellas que incentivan el surgimiento de nuevas empresas en sectores rentable, a partir de la promoción del empleo de las Tecnologías de la Informática y las Comunicaciones como recurso para incidir en la competitividad empresarial.

Las políticas ambientales definen el marco de actuación del resto de las políticas sobre la base sostenibles que protejan la proyección de la naturaleza y la calidad de los recursos naturales por su valor estratégico fundamental (Lazo Vento, 2002).

El modo de aprovechamiento de los potenciales de desarrollo en las localidades está condicionado por las políticas públicas, en tanto estas trazan los límites de funcionamiento de los agentes económicos.

Las políticas públicas deben ser integrales, tanto en sus fundamentos como en sus pretensiones, pero también deben ser propias de las localidades mismas en que se pondrán en práctica, independientemente de las necesidades de coordinaciones regionales y nacionales que puedan precisar para su exitosa realización.

Replantearse la organización de la administración pública preferenciando el tema de la organización socioeconómica en el contexto local como condición indispensable del desarrollo humano, constituye condición indispensable para la consideración del desarrollo local en toda su dimensión en términos de política pública (Padillas Sánchez, 2011[2]).

La política y las políticas públicas son entidades diferentes, pero ambas se influyen de manera recíproca. Una carece de sentido sin la otra. Por eso la política puede ser analizada como la búsqueda de establecer políticas públicas sobre determinados temas, o de influir en ellas (Lahera, 2003). Una política pública de excelencia es la que, a partir de valores, plantea objetivos políticos claros y logra definir del mejor modo temas técnicos. Estos últimos no pueden reemplazar la política, pero sí la complementan para darle forma (Lahera, 2002).

Las políticas públicas están orientadas al desarrollo de una sociedad, estableciendo principios y prioridades, alineando normas, actores públicos y privados, con criterios territoriales y sectoriales. Las políticas públicas constituyen procesos para alcanzar consenso, implementación, seguimiento y evaluación, por lo que están orientadas al desarrollo de una sociedad.

Por tanto el autor coincide con que la planificación y la gestión estratégica constituyen instrumentos que deben ser utilizados por los Gobiernos locales para fomentar las iniciativas de desarrollo local (Vázquez-Barquero, 2008). Si se desea fomentar el desarrollo local resulta indispensable la existencia de estrategias que obedezcan a políticas territoriales diseñadas, específicamente, para incidir en los mecanismos  de desarrollo que forman parte del núcleo alrededor del cual se organizan y realizan los procesos de transformación y cambio de las economías (Vázquez-Barquero, 2002).

1.1. Políticas Territoriales en la gestión del Desarrollo Local

La noción de territorio puede ser entendida como aquel espacio que posee características económicas, sociales, culturales y ambientales relativamente homogéneas, en donde las relaciones sociales, de producción, comercialización y de identidad ciudadana se producen y reproducen. En este espacio la articulación y complementariedad de las actividades económicas se ve favorecida, aunque no equivale necesariamente a una demarcación político – administrativa. A juicio de Costamagna (2005) “El territorio, entonces, con sus capacidades, fortalezas y debilidades se convierte en un factor clave para el desarrollo de la sociedad; su propia historia, sus valores, su cultura, su educación y su estructura institucional pueden ser activadores y accionar a favor del crecimiento o también pueden demorarlo por no anticipar y enfrentar los cambios y las oportunidades”.

Para Hildenbrand (1999), la política territorial puede ser entendida como el conjunto de políticas públicas y planificaciones con efectos en el territorio, enfocada a la coordinación y compatibilización de los usos y funciones que coexisten en un determinado territorio. En este sentido se incluyen el conjunto de disposiciones legales, planes, programas y actuaciones, que desarrollo un gobierno de modo que las actuaciones territoriales tributen a mejorar y elevar la calidad de vida de las personas, desde el punto de vista individual y social.

Desde hace algunos años se debate en Latinoamérica respecto a que si únicamente el Estado y el gobierno nacionales tienen la facultad de diseñar políticas públicas. Con el proceso de descentralización y, en consecuencia, con la creciente autonomía política, económica y administrativa de los gobiernos intermedios (estaduales, departamentales, regionales, provinciales) y los locales (municipales), la corriente de pensamiento que sostiene que los tres niveles de gobierno tienen esa capacidad, dentro de sus competencias y autonomía, ha ganado terreno. Está demostrado además que, con ello, logran mayor eficiencia y hacen predecible el curso de acción del gobierno en los temas más importantes para la población; además que, así, se supera el empirismo estatal, una vieja enfermedad de muchos países.

Cada espacio local, teniendo en cuenta sus propios desafíos, recursos endógenos, institucionalidad precedente, cultura, actores, situación económica y proceso de descentralización, debe diseñar sus políticas con sus respectivas estrategias, programas, instrumentos y sistemas de control y evaluación, en función de sus intereses sociales. Cada territorio debe desarrollar la capacidad de obtener enseñanzas de otras experiencias, revisar los instrumentos utilizados y diseñarlos en correspondencia a su realidad, lo cual es un elemento que se debe tener presente siempre que se diseñen políticas territoriales.

Estas deben ponderar la relevancia de la dimensión endógena del desarrollo fomentando para ello la integración social y los equilibrios políticos, la transformación de la producción, las interacciones eficaces entre las esferas públicas y privadas, los lazos entre la producción y los sistemas de ciencia y técnica, la acumulación de conocimiento y la formación de los recursos humanos vinculados con la Administración Pública y la gestión de desarrollo, el perfeccionamiento constante de las habilidades en la fuerza de trabajo, así como el aumento de la productividad impulsada por la inversión de capital, la incorporación del progreso técnico, la sustitución de importaciones, la promoción de exportaciones, entre otros temas.

El nivel local propicia un espacio para impulsar políticas concretas que producen incrementos en las variables microeconómicas fundamentales, mediante la introducción de innovaciones productivas, organizativas, de construcción de redes y de comercialización.

La contradicción, que persiste, radica en la conjugación racional de los elementos centralizados con los descentralizados y, de esta manera, contribuir a dar respuesta efectiva a la necesidad que existe de que la economía territorial asuma una papel cada vez más activo y participativo en la búsqueda de soluciones y espacios de concertación entre lo distintos actores de los territorios en función del desarrollo local.

La visión territorial de las políticas públicas incluye en su concepción lo económico, sociocultural, ambiental, político y organizativo – institucional. Plantea una intervención integrada de la política pública en una realidad territorial concreta, previendo la sostenibilidad económica, social y natural, al analizar las repercusiones en el largo plazo de las decisiones que se adoptan o no, principalmente en cuestiones de manejo de recursos naturales y desarrollo social.

La clave para el desarrollo de los territorios radica en la capacidad que tengan estos para descubrir las oportunidades que tiene la localidad en su entorno, así como para movilizar los recursos endógenos de que dispone en función de su óptimo aprovechamiento.

Las políticas territoriales desempeñan un papel importante en la reconciliación de la efectividad económica con la cohesión social y el equilibrio ecológico, objetivos estos prioritarios en materia de desarrollo sostenible. Fomentan la innovación productiva y el desarrollo empresarial, y contribuyen a la formación de los recursos de cada sistema productivo local. Aghón et al. (2001) por su parte reconoce que “… la política territorial de desarrollo debe orientarse hacia la creación de ventajas específicas de localización mediante actividades empresariales innovadoras, en el marco de visiones estratégicas de desarrollo”.

En la actualidad  las políticas públicas se debaten constantemente en la disyuntiva estratégica de si introducir en el territorio una política sectorial definida a nivel central, o de otorgar al territorio la capacidad de decisión en la administración y orientación de los recursos correspondientes a la ejecución de esta política pública.

Con relación a este dilema se defiende el criterio de que debe ser a nivel del territorio donde se articulen las políticas ramales, tecnológicas y territoriales en función del desarrollo local; partiendo del principio de que los intereses territoriales deben estar en consonancia con los intereses ramales y nacionales, otorgando mayor ponderación a estos últimos, toda vez que se busca la satisfacción de las necesidades cada vez más crecientes de la población.

En este sentido se destaca la importancia del territorio como espacio de análisis que propicia el conocimiento de la realidad, los recursos humanos y naturales, las potencialidades y ventajas comparativas, las carencias y deficiencias, y los obstáculos al logro de las aspiraciones, herramientas estas necesarias que posibilitan a las localidades  definir sus estrategias de desarrollo (Valenzuela, 2003).

 

CONCLUSIONES

Los retos, desafíos y oportunidades que impone el actual proceso de globalización a la sociedad, requieren incorporar concepciones novedosas y racionales sobre la ejecución de políticas territoriales, que desde la Administración Pública, contribuyan a la gestión del desarrollo local a parir de los adelantos de la ciencia y la tecnología aplicados a la gestión de los proceso productivos.

Se reconoce la importancia de tener una política territorial activa para el fortalecimiento de la base empresarial local en relación con la innovación tecnológica, la calificación de los recursos humanos, la vinculación del sistema educativo y de capacitación según los requerimientos del tejido local de empresas, y la construcción de un entorno innovador territorial mediante la concertación estratégica de los diferentes actores y agentes locales.

Las políticas territoriales constituyen un nuevo modelo de gestión pública basado en el aprovechamiento de los recursos endógenos y exógenos de la localidad, articulando coherentemente los intereses nacionales, ramales y territoriales en función del desarrollo de sus objetivos estratégicos y sus ventajas comparativas y competitivas, en función de la solución de problemas sociales que en el ámbito local se generan. En este sentido se analizan las potencialidades de las políticas territoriales como una habilidad directiva para la gestión pública del desarrollo local, así como los obstáculos que existen en el entorno de la localidad para su ejecución.

 

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[1] Se refiere a la fecha en que fue consultado el artículo.

[2] Se refiere a la fecha en que fue consultado el artículo.

Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Torres Páez, Carlos Cesar y Gómez Ceballos, Gliceria: "Las políticas públicas y su papel en la gestión del desarrollo local" en Revista Caribeña de Ciencias Sociales, abril 2014, en http://caribeña.eumed.net/politicas-publicas-desarrollo/

Revista Caribeña de Ciencias Sociales es una revista académica, editada y mantenida por el Grupo eumednet de la Universidad de Málaga.